Parecer Jurídico Concluído nº 1 de 2024

PROJETO DE LEI Nº 01/2024. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROPOSIÇÃO QUE VISA TORNAR OBRIGATÓRIA A REALIZAÇÃO DE EXAME TOXICOLÓGICO COMO REQUISITO DE INVESTIDURA E PERMANÊNCIA EM CARGO PÚBLICO E PARA POSSE DE MANDATO ELETIVO POR AGENTES POLÍTICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ELEITORAL. REQUISITOS DE ELEGIBILIDADE PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DEMAIS NORMAS DE DIREITO ELEITORAL VIGENTES. MATÉRIA QUE TRATA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, DE PESSOAL, DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS E DO PROVIMENTO DE CARGOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS.

P A R E C E R J U R Í D I C O

PROJETO DE LEI Nº 01/2024
Autoria: Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo
Ementa: Torna obrigatório a realização de exame toxicológico para todos os agentes públicos dos Poderes Executivo e Legislativo, do Município de Santo Antônio do Sudoeste.

EMENTA: PROJETO DE LEI Nº 01/2024. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROPOSIÇÃO QUE VISA TORNAR OBRIGATÓRIA A REALIZAÇÃO DE EXAME TOXICOLÓGICO COMO REQUISITO DE INVESTIDURA E PERMANÊNCIA EM CARGO PÚBLICO E PARA POSSE DE MANDATO ELETIVO POR AGENTES POLÍTICOS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ELEITORAL. REQUISITOS DE ELEGIBILIDADE PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DEMAIS NORMAS DE DIREITO ELEITORAL VIGENTES. MATÉRIA QUE TRATA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, DE PESSOAL, DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS E DO PROVIMENTO DE CARGOS DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADES FORMAIS.

I - DO RELATÓRIO:

Na data de 16/01/2024, por meio do Sistema de Apoio ao Processo Legislativo-SAPL, foi proposto pelo Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo, o Projeto de Lei nº 01/2024, que torna obrigatória a realização de exame toxicológico para todos os agentes públicos dos Poderes Executivo e Legislativo, do Município de Santo Antônio do Sudoeste.

Na justificativa, o autor da matéria argumenta, dentre outros termos, que:

Senhor Presidente, Nobres pares Vereadores, o uso de drogas e entorpecentes deve ser combatido com veemência, pois, além de prejudicar a saúde do usuário, prejudica a sua família e a sociedade como um todo.

Em se tratando de agente público, o combate deve ser ainda maior, pois, é inadmissível que um usuário de drogas ilícitas exerça, ou permaneça exercendo, um cargo, um emprego e uma função públicos, colocando em risco a vida e a integridade física de seus pares e, especialmente, da população que deve e merece ser servida com zelo, urbanidade e o máximo de atenção.

Nesse sentido, o presente projeto de lei visa garantir o cumprimento dos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da eficiência, além de preservar a Administração Pública de más práticas, como o uso de substâncias alucinógenas por parte de seus colaboradores e gestores, o que pode acarretar prejuízos imensuráveis no trato da coisa pública.

[...]

Ademais, é nosso dever enquanto parlamentares, criarmos leis e políticas públicas para combater e reprimir o uso das drogas, inclusive, no âmbito da administração pública municipal, em suas duas esferas de poder, Executivo e Legislativo.

Por derradeiro, o exame toxicológico, previsto pelo presente Projeto de Lei, irá ajudar a combater o uso de drogas, mas, acima de tudo, irá estimular tanto os que almejam se tornar, quanto àqueles que já são agentes públicos a vencerem o vício da droga em prol do bem comum.

Destarte, requer-se a este Douto Plenário que se digne a apreciar e a aprovar o presente Projeto de Lei, por se tratar da mais lídima medida de justiça social e do mais elevado interesse público.

Incluído no expediente da sessão ordinária do dia 19/02/2024, referido projeto de lei foi remetido às Comissões pertinentes, para a devida análise e emissão de pareceres.

Na data de 23/02/2024, os membros da Comissão de Justiça e Redação desta Casa de Leis encaminharam requerimento a esta Procuradoria Jurídica, solicitando a emissão de parecer jurídico quanto à legalidade do mencionado projeto de lei.

Diante disso, esta Procuradoria Jurídica vem apresentar o parecer técnico solicitado, nos termos da fundamentação a seguir exposta.

II - DA FUNDAMENTAÇÃO:

O projeto de lei em análise visa estabelecer novo requisito para a investidura e permanência em cargos públicos, bem como para a posse de mandatos eletivos por agentes políticos, nos casos previstos na proposta, tanto no âmbito do Legislativo como também do Executivo Municipal, abrangendo todas as categorias de agentes públicos, conforme dispõe os art. 2º e 3º do projeto em comento.

O novo requisito para a investidura e permanência em cargos públicos e para a posse em mandatos eletivos, consiste na obrigatoriedade da realização de exame toxicológico, a ser custeado pelos entes públicos municipais respectivos, do tipo queratina (pelo e cabelo), apto a aferir o consumo de substâncias psicoativas, com janela de detecção mínima de 180 dias.

Preliminarmente, cabe analisar a competência e a legitimidade quanto à iniciativa parlamentar da proposição em exame.

A competência legislativa municipal, com relação à criação de requisitos de investidura para o provimento de cargos públicos a serem supridos por servidores públicos, seja de natureza efetiva, comissionada ou temporária, encontra respaldo no artigo 2º, incisos I e VIII, da Lei Orgânica Municipal, que assim estabelece:

Art. 2º. Ao Município compete prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-Ihe, privativamente, entre outras, as seguintes atribuições:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
[...]
VIII - organizar o quadro e estabelecer o regime jurídico de seus servidores, conforme o estabelecido na Constituição Federal;

Porém, a mesma constatação não pode ser estabelecida quanto à implementação de requisito para a posse de mandatos eletivos por agentes políticos, considerando o fato de que a competência para legislar sobre direito eleitoral, segundo preconiza o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, é privativa da União, o que inviabiliza a competência municipal para dispor acerca da matéria. Nesse sentido:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

Com efeito, é imprescindível salientar que as condições de elegibilidade e as que se referem ao exercício do mandato eletivo estão alocadas na própria Constituição Federal, na Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, e no Código Eleitoral (Lei n.º 4.737, de 15 de julho de 1965).

Destarte, considerando a conjugação de tais instrumentos normativos, mormente o artigo 22, inciso I, da Constituição da República, há a presença de inconstitucionalidade formal neste ponto.

Desta maneira, resta analisar a legitimidade quanto à iniciativa para a deflagração do presente processo legislativo, quanto à instituição do novo requisito para a investidura e a permanência em cargos públicos, a serem supridos por servidores, conforme proposto no projeto de lei, por tratar-se de matéria abrangida pela competência legislativa municipal, conforme já exposto.

Neste sentido, embora o projeto de lei em questão tenha alta carga de relevância social, indubitavelmente, ao pretender tratar da matéria, dispôs sobre a organização administrativa, de pessoal, sobre o regime jurídico de servidores públicos e o provimento de cargos, inclusive dos cargos do Poder Executivo Municipal, eis que visa estabelecer novo requisito de investidura e permanência em cargos públicos de ambos os Poderes.

No que tange à iniciativa da proposição em apreço, em tese, o Chefe do Poder Executivo detém a competência exclusiva quanto à iniciativa para disciplinar a matéria, especialmente devido ao fato de ela tratar acerca da organização e do funcionamento da administração pública, bem como por tratar-se de matéria que integra o regime jurídico dos servidores públicos e o provimento dos cargos, consoante o disposto no artigo 45, § 1º, alíneas “d” e “e”, da Lei Orgânica Municipal, que assim dispõe:

Art. 45. A iniciativa dos projetos de lei caberá a qualquer Vereador, à Mesa, às Comissões da Câmara e ao Prefeito, bem como à população, conforme o disposto no art. 48.
§ 1º. É de competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que:
[...]
d) disciplinem o regime jurídico de seus servidores.
e) servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Inclusive, quanto aos requisitos para a investidura em cargos públicos, a Lei Municipal nº 1.990/2009, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis de Santo Antônio do Sudoeste, em seu artigo 5º, prevê o rol de requisitos básicos para a investidura em cargos públicos, senão vejamos:

Art. 5º. São requisitos básicos para investidura em cargo público:
I - ser brasileiro ou ter nacionalidade portuguesa;
II - estar em pleno gozo dos direitos políticos;
III - estar em dia com as obrigações militares e eleitorais;
IV - possuir nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
V - ter a idade mínima de dezoito anos;
VI - não ter sido demitido a bem do serviço público;
VII - ter sido aprovado em concurso público;
VIII - possuir aptidão física, mental e emocional para o exercício do cargo, constatada mediante laudo medico pericial;
IX - inexistência de percepção de proventos de aposentadoria ou de acumulação de cargos vetados pela constituição. (art 37, XVI, XVII, § 10)

Conforme pode-se verificar no dispositivo legal citado, em seu inciso VIII, já existe previsão de requisito consistente na aptidão física, mental e emocional para o exercício do cargo, a ser constatada mediante laudo médico pericial.

Ou seja, salvo melhor juízo, a medida a ser tomada para criar novo requisito para a investidura em cargos públicos, inclusive tratando-se de cargos do Poder Executivo Municipal, deveria ser objeto de projeto de lei, visando implementar a alteração do Estatuto dos Servidores Públicos de Santo Antônio do Sudoeste, que trata do regime jurídico dos servidores e que, neste caso, trata-se de matéria compreendida no rol de competência exclusiva de iniciativa do Prefeito Municipal, assim como já assinalado.

Tal situação, inclusive, ocorreu no âmbito federal, envolvendo matéria similar, em que o Deputado Federal Helio Lopes, propôs o Projeto de Lei nº 726/2021, que tinha o objetivo de alterar a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, para dispor sobre a realização de exames toxicológicos anuais em servidores públicos federais das áreas de segurança pública, saúde e educação.

Em despacho expedido 29/06/2021, pelo Presidente da Câmara dos Deputados, Senhor Arthur Lira, este determinou a devolução da referida proposição ao autor, por contrariar o disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea "c", da Constituição Federal, sendo sugerido ao autor do PL que o fizesse na forma de Indicação, conforme segue o referido documento em anexo.

Ainda quanto ao tema, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou algumas vezes pela inconstitucionalidade de Leis de iniciativa parlamentar que tratam sobre matéria relacionada a requisitos para a investidura em cargos públicos, por infringência, em razão do princípio da simetria, ao artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “c”, da Constituição da República, conforme transcrevem-se os seguintes julgados:

Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Lei Estadual n. 7.341/2002 do Espírito Santo que exige nível superior de ensino como requisito para inscrição em concurso público para o cargo de Agente de Polícia. 3. Lei de iniciativa parlamentar. 4. Inconstitucionalidade formal: matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 5. Precedentes. 6. Ação julgada procedente. (STF - ADI 2856, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 10/02/2011, DJe-040 DIVULG 28-02-2011 PUBLIC 01-03-2011 EMENT VOL-02473-01 PP-00056)

[...]
I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos.
II - Afronta, na espécie, ao disposto no art. 61, § 1º, II, a e c, da Constituição de 1988, o qual se aplica aos Estados-membros, em razão do princípio simetria.
III - Ação julgada procedente. (STF - ADI: 2192 ES, Relator: RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 04/06/2008, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 20/06/2008) grifo nosso.

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual 9.717, de 20-8-1992, do Estado do Rio Grande do Sul, que veda o estabelecimento de limite máximo de idade para inscrição de candidatos nos concursos públicos realizados por órgãos da administração direta e Indireta do Estado: procedência. A vedação imposta por lei de origem parlamentar viola a iniciativa reservada ao Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, c), por cuidar de matéria atinente ao provimento de cargos públicos. (STF - ADI 776, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 2-8-2007, Plenário, DJ de 6-9-2007.)

Deste modo, data vênia, entendo que o projeto de lei de iniciativa parlamentar em exame, adentra na competência privativa do Prefeito Municipal, ao buscar criar novo requisito de investidura e permanência em cargos públicos do Poder Executivo, pois trata de normas que estão diretamente relacionadas à organização administrativa, de pessoal, ao regime jurídico de servidores públicos e ao provimento de cargos do respectivo Ente Público Municipal, ferindo, assim, o princípio constitucional da separação dos poderes, insculpido no artigo 2º, da Constituição Federal.

Registre-se, por oportuno, que a matéria também exige ponderação entre os princípios da legalidade e proporcionalidade. Assim, com o intuito de trazer o maior número de conhecimento e informações sobre a matéria, transcreve o seguinte precedente do Conselho Nacional de Justiça - CNJ que, por maioria, assim decidiu:

PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO DE CONSULTA SOBRE A VALIDADE DA RESOLUÇÃO Nº 13/2008 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO MARANHÃO. EXAME TOXICOLÓGICO. REQUISITO PARA INVESTIDURA EM CARGO PÚBLICO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. DESCONSTITUIÇÃO DO ATO.
1. Procedimento de Controle Administrativo resultante da conversão da consulta formulada pelo Sindicato dos Servidores da Justiça do Estado do Maranhão, acerca da validade da Resolução n. 15/2009 do TJ/MA, que instituiu exigência de exame toxicológico como requisito para a investidura em cargo público efetivo.
2. A exigência contida na Resolução n. 15/2009 é inadequada para os fins declarados, por estabelecer consequência desproporcional de impedimento à nomeação do candidato que tenha apresentado resultado positivo de exame toxicológico, sem complementação de outros exames indicativos da condição de usuário ou de dependente de drogas;
3. A fixação da exigência por meio de Resolução do TJ/MA, como requisito para investidura em cargo público, sem interferência do legislador, importa violação ao princípio da legalidade (CF artigo 37, I e II). (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0002989-91.2009.2.00.0000 - Rel. JOSÉ ADONIS CALLOU DE ARAÚJO SÁ - 98ª Sessão - j. 09/02/2010) grifo nosso.

Desta feita, ainda que o § 1º do artigo 2º do projeto em análise possibilite ao interessado solicitar contraprova por meio da realização de novo exame, é necessário averiguar, mediante um juízo de ponderação, se referida exigência possui ares de razoabilidade e proporcionalidade.

Neste sentido, submeter os cidadãos que buscam assumir um cargo público à realização de exame toxicológico, seja para qualquer cargo que for, não havendo qualquer critério ou distinção em razão da natureza das funções a serem desempenhadas, como estabelece no PL em questão, parece-me desarrazoado e desproporcional.

Diga-se o mesmo em relação a submeter os servidores públicos que já estão em exercício à tal exame, mesmo que seja mediante a prática de quaisquer dos atos relacionados no § 1º do artigo 3º do PL em análise, principalmente porque o Estatuto dos Servidores Públicos de Santo Antônio do Sudoeste, já estabelece mecanismos de punição disciplinar, inclusive mediante o afastamento e até mesmo a demissão do servidor público que infringir os deveres funcionais, conforme previsão do artigo 135 e seguintes da Lei Municipal nº 1.990/2009.

Portanto, não cabe ao Legislativo Municipal, mesmo sob o pretexto de efetivar ou promover políticas públicas importantes, como é o caso do combate e repressão ao uso de entorpecentes, tomar a iniciativa e criar requisitos e obrigações que competem ao próprio Executivo, como Poder independente e responsável pela sua organização administrativa e de pessoal, do regime jurídico de seus servidores e do provimento de seus cargos.

Por fim, havendo o prosseguimento do trâmite legislativo, considerando que a medida a ser instituída por meio da proposição em análise irá gerar despesas ao erário, ao passo que estabelece que os custos com os exames toxicológicos deverão ser custeados pelo Poder Público Municipal, conforme previsão dos artigos 5º e 6º do projeto de lei, deverá atender-se ao disposto no artigo 16, incisos I e II, da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Desta forma, recomenda-se às Comissões pertinentes que solicitem ao Departamento de Contabilidade a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a ação governamental a ser implementada deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como a declaração do ordenador de despesa de que o aumento da despesa tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Não obstante, em razão da importância do tema trazido à discussão, cabe ponderar que o projeto de lei em análise pode ser sugerido pelo parlamentar autor da proposição ao Poder Executivo, no exercício da função de assessoramento da vereança, por meio de Indicação, como bem observa a doutrina:

“Em razão da condição de representantes legítimos da população, é facultado aos vereadores o exercício atípico da função de assessoramento, encaminhando matérias e proposições da competência administrativa do executivo municipal.” (CORRALO, Giovani da Silva. Curso de Direito Municipal. São Paulo: Atlas, 2011, p. 148.)

Cumpre esclarecer, conclusivamente, que todo o exposto se trata de parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo, não vinculando os pareceres a serem exarados pelas Comissões Permanentes e nem a apreciação e votação da matéria, a ser eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo com as normas regimentais.

Nesse sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, in verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex ofício da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.” (STF - MS: 24584 DF, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 09/08/2007, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19-06-2008)

III - DA CONCLUSÃO:

Diante o exposto, após análise do Projeto de Lei nº 01/2024, de autoria do Senhor Vereador Cláudio Alain Guterres do Carmo, esta Procuradoria Jurídica opina pela INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL da proposição, nos termos da fundamentação retro.

A presente proposição pode, entretanto, ser objeto de Indicação pelo digno edil, nos termos do artigo 113 e seguintes, do Regimento Interno desta Casa.

Havendo o prosseguimento do trâmite legislativo, recomenda-se às Comissões pertinentes que solicitem ao Departamento de Contabilidade a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a ação governamental a ser implementada deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, bem como a declaração do ordenador de despesa de que o aumento da despesa tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, a fim de atender-se ao disposto no artigo 16, incisos I e II, da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por fim, salienta que o presente parecer jurídico tem caráter técnico-opinativo, não vinculando os pareceres a serem exarados pelas Comissões Permanentes e nem a apreciação e votação da matéria, a ser eventualmente realizada pelo Plenário desta Casa de Leis, de acordo com as normas regimentais.

É o PARECER. S.M.J.

Santo Antônio do Sudoeste-PR, 29 de fevereiro de 2024.



ANTONIO LUCAS TOMAZONI
Procurador Jurídico
OAB/PR 69.423